摘要：开放科学已成为全球共识，但地缘政治博弈正将科研数据推向“安全化”困境。本文基于UNESCO《开放科学建议书》首份实施报告、ASPI关键技术追踪报告等一手文献，分析全球科研数据治理从“公共产品”向“战略资产”转变的制度根源，揭示“过度安全化”对科学合作的系统性冲击。通过剖析官方“开放”数据银行的选择性关闭、中美科研合作降至20年最低点等现实案例，本文探讨了全球治理框架的现有基础与结构性局限，并提出分级互认、“科学例外”制度化、替代性多边基础设施建设等协调路径。本文认为，全球科研数据治理的真命题不是阻止竞争，而是在竞争框架内为科学共享保留制度性通道。

一、引言：全球科学合作的“悖论时刻”

2025年7月，联合国教科文组织（UNESCO）巴黎总部，“开放科学：监测进展、评估影响”国际会议召开，500余名全球代表参会。会议的核心议题是：在开放科学成为全球共识的当下，为何科学合作反而步履维艰？

几乎同一时期，澳大利亚战略政策研究所（ASPI）发布的《2025关键技术追踪报告》引发震动：在评估的74项关键科技中，中国在66项的研究影响力排名全球第一。然而，中美在科技研究领域的合作已持续下滑至20年来最低水平——中国仅有25%的国际合作涉及美国研究人员，合作强度回落至2005年。一面是科学问题的全球性（气候变化、大流行病无一不需要跨越国界的合作），另一面是各国以“国家安全”为名强化数据管控。这种张力在科研数据共享领域尤为尖锐。

《自然-精神健康》杂志2025年的一篇评论揭示了一个“隐性危机”：尽管许多精神健康数据库在法律上承诺“开放共享”，但来自“特定国家”的研究人员正被系统性拒绝访问，特别是由美国国立卫生研究院等联邦机构维护的数据银行。这种以国家安全为名的限制正在制造新的“科学不平等”——开放科学本应促进包容性，现实却强化了既有结构的不平等。

本文试图分析这一困境的制度根源与可能的出路，核心判断是：当前全球科研数据治理面临的不是简单的技术或制度问题，而是在大国战略竞争背景下，如何为科学共享保留制度性通道的政治与治理问题。

二、全球科技治理的“安全化”困局

2.1 从“公共产品”到“战略资产”的转变

科学技术曾被视为全球公共产品——知识的发现与传播惠及全人类。二战后建立的国际科学合作体系，从欧洲核子研究组织到国际地球物理年，都建立在这一信念之上。

这一观念正在发生根本性转变。科学正越来越被各国视为国家战略资产而非全球公共产品。深层原因在于基础科学与应用技术的界限日益模糊，“两用技术”的普遍化使各国政府深度介入科研治理。

在数据领域，这一转变更为剧烈。数据不仅是一种生产要素，更成为地缘政治博弈的工具。随着各国数据主权意识觉醒，跨境数据流动的规则趋向碎片化，形成类似政治同盟圈的现象。

2.2 数据跨境流动的“安全化”机制

数据跨境流动与国家安全之间的关联，在“9·11”事件和“棱镜门”事件后逐步被全球认知。这种认知催生了三个层面的“安全化”机制：

第一，国家安全审查的扩张。 2018年11月，美国司法部启动“中国倡议”，将中美科研合作置于国家安全审查之下。尽管该倡议在2022年2月23日正式取消，但其寒蝉效应持续存在。一项由哈佛大学、麻省理工学院和普林斯顿大学学者联合开展、发表于《美国国家科学院院刊》（PNAS）的调查显示，超过三分之一（35%）的美国华裔科学家“觉得自己不受欢迎”，近四分之三（72%）的人“觉得自己作为学术研究人员不安全”。中美科研合作减少的转折点，正与这一政策周期高度相关。

第二，数据本地化政策的兴起。 欧盟以《通用数据保护条例》（GDPR）建立起以“充分性认定”为核心的高标准合规体系——目前仅有27个欧盟成员国和15个非欧盟国家获得认定。美国则倾向于依托双边协议构建跨境数据流动圈，并利用Cloud法案的“长臂管辖”扩大治理范围。

第三，“过度安全化”的风险。 在缺乏成熟治理框架时，各国倾向于依赖国家安全措施，导致数据流动受限、科研人员流动性下降。研究安全关切正从少数敏感领域扩展至更广泛的科研活动，形成“泛安全化”趋势。

2.3 开放科学监测揭示的全球图景

2025年9月，UNESCO发布《开放科学建议书》首份实施情况综合报告，为理解这一困局提供了系统的实证基础。

进展方面：

• 67个会员国已在国家层面积极传播和推广《建议书》，68个会员国已开展或计划开展提升认知的活动。
• 68个会员国已有国家科技创新政策，其中63个纳入了至少一个开放科学要素。
• 65个会员国拥有国家研究与教育网络，50个拥有国家及机构层面的开放科学基础设施。
• 36个会员国已将开放科学实践方面的进展纳入职业评估和晋升体系，43个会员国启动或计划开展承认和表彰开放科学实践的机制。

挑战方面：

报告揭示了多重障碍：基础设施不足、能力差距、地缘政治约束、知识产权与研究安全关切、资金不足。31个会员国报告了阻碍《建议书》实施的具体外部原因，包括“地缘政治和结构性挑战”和“研究安全关切”。

尤为值得关注的是，37个会员国（接近半数）尚未制定促进开放科学领域跨境合作的战略或计划。与此同时，22个会员国报告了与开放科学实践相关的意外负面影响，包括掠夺性出版商的增多、高额论文处理费（APC）带来的负担、行政负担增加，以及开放科学与研究安全之间显现的矛盾。开放与安全的张力，已从理论讨论变成了实践中的真实困境。

三、“科学例外”的侵蚀：从数据封锁看制度博弈

“安全化”趋势对科研数据共享的具体冲击，可以从一个典型案例中得到直观理解。

《自然-精神健康》杂志2025年10月发表的评论文章指出，尽管许多精神健康数据银行官方承诺遵循开放科学原则，但来自“某些关注国家”的研究人员被系统性拒绝访问。这一限制的依据是美国总统行政令13873号——该行政令于2019年5月15日签署，宣布国家紧急状态以保障信息和通信技术与服务供应链安全。该行政令所宣布的紧急状态每年延续，2024年度的延续通知于5月8日签署，5月9日刊发于联邦公报。其实际效应是将特定国家的研究人员排除在官方“开放”数据库之外。

这一“隐性危机”的意义超出了精神健康领域。它表明，即便在法律上承诺“开放”的数据基础设施，也可能因地缘政治考量而选择性关闭。更值得警惕的是，美国国会正在权衡重启“中国倡议”并全面禁止部分中美联合科研项目，这将进一步加速科技脱钩。

与此同时，欧盟GDPR框架在客观上造成了另一种形式的“数据壁垒”。其“充分性认定”机制虽然旨在保护个人数据，但高标准往往对“全球南方”国家的研究人员构成额外障碍——这些国家通常缺乏满足这些要求所需的法律、技术和财政资源。

从更宏观的视角看，这种制度安排正在制造新的“科学不平等”。开放科学本应促进包容性和公平性，但当“开放”数据库的实际可访问性取决于地缘政治身份和经济实力时，开放科学的风险恰恰变成了强化既有不平等结构的工具。

四、现有全球治理框架的基础与局限

4.1 UNESCO《开放科学建议书》：共识框架的价值

2021年，193个UNESCO会员国通过了《开放科学建议书》，这是首个由各国政府共同采纳的开放科学标准性文件。《建议书》确立了开放科学的五大支柱：开放式科学知识、开放科学基础设施、社会行为者的开放式参与、与其他知识体系的开放式对话、科学传播。

UNESCO自2022年起先后成立了五个开放科学工作组，聚焦能力建设、政策及工具、融资与激励、基础设施和监测。推出的“开放科学工具包”为各国提供了政策指导、基础设施清单和能力建设资源。

《建议书》作为全球规范框架的价值是显著的：它首次为开放科学提供了共享定义、价值观和原则；通过四年一度的报告机制建立了全球监测体系；为各国的开放科学政策制定提供了参照标准。

4.2 框架的结构性局限

然而，《建议书》的局限性同样不容忽视。

其一，约束力不足。作为UNESCO的“建议书”，《建议书》不具有国际法上的强制约束力。各国的实施进度、深度和方式差异巨大，缺乏有效的执行和监督机制。

其二，回应地缘政治挑战的能力有限。《建议书》主要聚焦于科学共同体内部的开放与协作，对于大国战略竞争、数据主权博弈等“外部”因素，缺乏有效的制度回应。当美国政府依据行政令阻止特定国家研究人员访问“开放”数据库时，《建议书》的框架几乎没有约束能力。

其三，核心矛盾的制度空白。UNESCO首次全球监测揭示了一个关键矛盾：31个会员国报告了阻碍《建议书》实施的具体外部原因，包括“地缘政治和结构性挑战”和“研究安全关切”。然而，现行治理框架既没有为这些挑战提供制度化的解决路径，也没有在“安全”与“开放”之间建立协调机制。

4.3 从FAIR到CARE：治理理念的演进与张力

国际科学界在数据治理原则上的演进同样反映了“开放”与“管控”之间的张力。FAIR原则（可发现、可访问、可互操作、可重用）是开放科学数据共享的基础性框架。然而，这一原则被批评为过于侧重技术层面的“可访问性”，而忽视了对数据主权——特别是原住民和本土社区数据权利的尊重。

由此催生了CARE原则（集体利益、控制权、责任、伦理），强调数据治理应尊重数据来源社区的权利与利益。FAIR与CARE之间的张力，本质上是“开放优先”与“管控优先”两种治理逻辑的反映。在国际合作场景中，这一张力因各国数据主权立场的差异而被进一步放大。

五、协调路径：在对抗中寻找合作缝隙

5.1 “科学政策外交”：打破制度壁垒的新范式

面对地缘政治对科研合作的冲击，国际科学界正在探索超越传统外交框架的合作路径。2026年5月，第11届联合国“科学、技术和创新促进可持续发展多利益攸关方论坛”（STI Forum）在纽约联合国总部举行。该论坛由联合国经社理事会（ECOSOC）主办，旨在推动科技与创新合作以支持可持续发展目标。

国际科学理事会候任主席罗伯特·戴克格拉夫（Robbert Dijkgraaf）在论坛上提出：科学家身处“第二圈”，可以贡献超越政治边界的专业知识，建立经受政治动荡考验的持久信任。韩国科学技术政策研究院（STEPI）可持续发展创新政策研究办公室主任宣仁京（Inkyoung Sun）在此基础上提出“科学政策外交”概念——治理设计者与资助体系设计者需要沟通协调，使研究人员不必时刻担忧合作活动带来的风险。

5.2 分级互认：碎片化治理中的兼容路径

全球数据治理的碎片化是当前面临的结构性困境。在此背景下，“互操作性”成为一条务实的出路。

• 数据可信级别互认：基于各国数据保护框架（中国的《数据安全法》分级分类、欧盟GDPR的“充分性认定”），建立科学数据跨境流动的“等级对应”关系。
• 科研数据“白名单”机制：对特定类型的基础科学数据（非“两用技术”相关），设立跨境流动的简化程序或豁免通道。
• 行业性精细化治理：避免以统一标准处理不同领域的科研数据，强化分行业精细化监管。

5.3 “科学例外”原则的制度化

在国家安全审查日益普遍的背景下，“科学例外”原则的制度化是防止“过度安全化”的关键机制。

具体制度设计可包括：

• 科研数据分类清单：明确列举可跨境自由流动的基础研究数据类型
• 合作方资质认定：对符合条件的科研机构建立“可信合作方”名单
• 透明化审查机制：以“国家安全”为由限制数据访问时，应提供可申诉的透明程序

5.4 替代性多边基础设施建设

当既有合作通道受阻时，替代性基础设施是维护科学合作连续性的重要路径。ASPI报告显示，中美合作下降正促使中国深化与其他伙伴的合作。在一带一路框架下推动科学数据基础设施共建，具有现实的战略价值。

中国工程院院士、阿里云创始人王坚在2024年第9届STI论坛上提出：AI模型的分层（开源/闭源）与AI基础设施的普惠性，为全球南方的数据能力建设提供了新思路。

5.5 中国的策略选择

维护开放科学话语权。 中国应在UNESCO框架下积极参与全球开放科学监测，推动监测标准符合发展中国家的实际需求。

构建“可信网络”替代“全面脱钩”。 在对抗中主动构建可信任的国际科研合作网络，而非被动接受脱钩。

国内制度与国际规则适配。 推动建立科学数据跨境流动的合作监管模式，使国内制度与国际规则实现更好衔接。

六、结语：科学合作——不是因为理想，而是因为需要

1957年，冷战铁幕之下，67个国家的科学家达成了“国际地球物理年”的数据共享契约。其基础不是理想主义，而是一种朴素的认知——没有任何一个国家能独自理解地球系统的运行规律。

今天，我们面临的挑战更加复杂。联合国STI论坛汇聚了来自全球的创新者与科学家，讨论如何利用科技实现可持续发展目标。然而，UNESCO的监测报告揭示了一个残酷的现实：在77个提交报告的会员国中，近半数尚未制定跨境合作的战略计划，而地缘政治约束已被列为最核心的障碍之一。

科学合作的根基不在于理想主义，而在于实际需要。正如当年的国际地球物理年所证明的，当问题足够重大、利益足够共享时，合作便有超越对抗的力量。全球科研数据治理的真正命题，不是阻止竞争，而是在竞争框架内为科学共享保留制度性通道。

这需要在三个层面同时推进：在全球治理层面，强化UNESCO等国际组织的协调功能；在区域合作层面，建设替代性的多边基础设施；在国家政策层面，在数据安全与科学开放之间寻求精细化平衡。

对抗是现实的，共享是必要的。在二者之间找到平衡，需要智慧，更需要制度设计的勇气。这是开放科学时代留给全球治理的最紧迫命题。

参考文献

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